中央銀行デジタル通貨のガバナンス課題：法的枠組みと政策選択

中央銀行デジタル通貨（CBDC）は、概念研究から実際の展開へと移行しつつあり、130を超える国・地域がさまざまな段階でCBDC探索プログラムを開始している。法学博士号を持ち、長年フィンテック規制研究に携わってきた研究者として、私はケンブリッジ・オルタナティブ・ファイナンス・センターおよび世界銀行での活動を通じて、CBDCの動向を継続的にフォローしてきた。私の核心的な観察はこうである：CBDCの技術的設計課題はほぼ解決されているが、ガバナンス課題――法的枠組みの空白、プライバシー権をめぐる対立、国境を越えた決済の調整――こそが、最終的にその成否を決定する。本稿では、設計選択、法的枠組み、プライバシー論争、国境を越えたガバナンスの四つの次元からCBDCが直面する中核的なガバナンス課題を分析し、政策提言を行う。

I. CBDCの起源と背景

近年なぜCBDCが世界中の中央銀行にとって優先課題となったのかを理解するには、三つの力の収斂を検証する必要がある。

第一の力は、現金使用の劇的な減少である。スウェーデンでは、小売決済に占める現金取引の割合が2010年の約40パーセントから今日では10パーセント未満に低下した。中国のモバイル決済普及率は世界をリードし、杭州や深圳などの都市では日常の取引から現金がほぼ姿を消している。浙江大学で教鞭を執っていた際の私自身の経験がこれを確認した：学食から露店まで、モバイル決済が唯一の普遍的に受け入れられた取引方法だった。この傾向は根本的な問いを投げかける：国民が日常の取引に中央銀行が発行する通貨（すなわち現金）をもはや使用しなくなった場合、金融システムにおける中央銀行の役割は周辺化されるのだろうか？CBDCは、通貨主権を維持するための中央銀行の対応策と見なされている。^[1]

第二の力は、民間デジタル通貨からの挑戦である。2019年、Facebookは法定通貨バスケットに連動するグローバル・ステーブルコインを提案するLibraホワイトペーパーを公表した。Libraは世界中の規制当局からの強い反対により最終的に実現しなかったが、その影響は深遠だった。テック大手が発行するデジタル通貨が広く普及すれば、伝統的な金融政策の伝達メカニズムが深刻に損なわれる可能性があるという事実に、世界中の中央銀行が直面せざるを得なくなったのである。国際決済銀行（BIS）は2019年の年次報告書で初めて「ビッグテック・イン・ファイナンス」の概念を導入し、テック大手の金融セクター参入に対する中央銀行界の組織的な警戒を示した。^[2]

第三の力は、金融包摂という政策目標である。世界銀行での研究を通じて、私は金融排除の深刻さを深く認識した。世界中で約14億人の成人が依然として銀行口座を持たず、貯蓄、信用、保険といった基本的な金融サービスにアクセスできない。この「銀行口座を持たない人々」にとって、CBDCは潜在的な解決策を提供する。銀行口座ではなく携帯電話を通じて中央銀行マネーへの直接アクセスを提供するのである。バハマのサンドダラー（世界初の正式に発行されたCBDC）やナイジェリアのeNairaは、いずれも金融包摂を中核的な政策目標として掲げている。^[3]

しかし、これら三つの力の収斂は同時に深い緊張関係も生み出す。通貨主権の維持は国民のプライバシー保護と対立しうる。金融包摂の促進はマネーロンダリング防止のリスク対策と矛盾しうる。決済効率の向上は金融安定性の維持と対立しうる。まさにこれらの緊張関係が、CBDCガバナンス課題の核心を形成しているのである。

II. 設計選択：口座型とトークン型モデルのガバナンス上の含意

CBDCの技術的設計は純粋にエンジニアリングの問題に見えるかもしれないが、すべての技術的選択は深いガバナンス上の含意を持っている。法学研究者として、私は特に二つの重要な設計次元に注目している：口座型対トークン型、そして直接発行対仲介発行である。

口座型CBDCは、既存の銀行口座と類似した論理で運用される。ユーザーは中央銀行（またはその認可された仲介機関）に口座を開設し、CBDC残高は口座システムに記録され、取引は口座間の残高調整を通じて完了する。このモデルは技術的に比較的実装が容易で、既存の決済インフラとの互換性が高いが、その核心的な問題はユーザーの身元の完全な検証を必要とすることにある。すべての取引が識別可能な口座保有者に紐づけられるため、中央銀行または仲介機関がすべての取引記録を追跡できることを意味する。

トークン型CBDCは、現金により近い論理で運用される。CBDCは「デジタルトークン」として存在し、取引の検証は口座の身元ではなくトークン自体の真正性に依存する。このモデルの最大の利点は匿名性である。少なくとも理論上、トークン型CBDCは現金と同様の匿名取引を実現できる。しかし課題は、完全に匿名のデジタル通貨がマネーロンダリング、テロ資金供与、脱税のツールとなりうることである。^[4]

実際には、ほとんどのCBDCプログラムは「ハイブリッド」アプローチを選択している。少額取引にはある程度の匿名性を提供しつつ、高額取引には身元確認を要求するものである。中国のデジタル人民元（e-CNY）は「階層的匿名性」設計を採用している。最低レベルのウォレットは携帯電話番号のみで開設でき、取引限度額が低く、上位レベルのウォレットは銀行口座や身分証明書などのより包括的な本人確認を必要とし、取引限度額と残高上限がそれに応じて高くなる。欧州中央銀行もデジタルユーロの設計議論において、「オフライン少額決済の匿名性」をコア設計原則の一つとして明示的に掲げている。

ガバナンスの観点から見ると、口座型とトークン型の選択は本質的に「国家統制対市民的自由」のスペクトラムである。口座型モデルは国家により強力な監視・管理能力を付与するが、市民の金融プライバシーを侵食しうる。トークン型モデルは市民の匿名性の権利を保護するが、金融犯罪のリスクを増大させうる。各国がこのスペクトラム上のどこに位置するかは、その法的伝統、政治体制、社会的価値観に依存する。

直接発行対仲介発行はもう一つの重要な次元である。「直接モデル」は国民が中央銀行に直接口座を開設でき、商業銀行の仲介的役割を排除する。「仲介モデル」（または「二層構造」）は中央銀行がCBDCを商業銀行にホールセールし、商業銀行がそれを国民に配布する。圧倒的多数の中央銀行が後者を選択している。理由は明快で、中央銀行が数億人のリテールユーザーに直接サービスを提供すれば、技術的負担が膨大になるだけでなく、既存の銀行システムを根本的に破壊しかねない。商業銀行の預金基盤が中央銀行口座に大規模に移転し、「デジタル・バンクラン」を引き起こして金融安定性を脅かす可能性がある。中国のデジタル人民元は「二層構造」を採用している。中央銀行が発行と管理を担当し、中国工商銀行や農業銀行などの大手商業銀行、およびAlipayやWeChat Payなどの決済プラットフォームがユーザー向けサービスを担う。^[5]

III. 法的枠組みの空白：CBDCの「法的真空」

ケンブリッジでの研究において、私はCBDCが直面する最も過小評価されている課題が技術的でも経済的でもなく、法的枠組みの体系的な空白であることを発見した。既存の通貨法、中央銀行法、決済法は、そのほとんどが紙幣と硬貨の時代に起草されたものであり、デジタル形態の中央銀行通貨を想定していなかった。

第一の空白は「法定通貨」の定義である。ほとんどの国の法律において、「法定通貨」は中央銀行が発行する紙幣と硬貨のみを指す。これは、法律が改正されない限り、CBDCは「法定通貨」の地位を持たない可能性があることを意味する。商人はCBDC支払いを法的に拒否できることになる。中国は2023年の中国人民銀行法改正案において、「人民元のデジタル形態」を法定通貨の定義に明示的に含め、この問題に先手を打って対処した数少ない事例の一つとなった。欧州中央銀行は、デジタルユーロが法定通貨の地位を確保するためのEU立法を引き続き推進している。^[6]

第二の空白は中央銀行の法定権限に関するものである。多くの中央銀行法は「紙幣」と「硬貨」の発行のみを認可しており、「デジタル通貨」を含んでいない。厳格な法解釈の下では、中央銀行によるCBDCの発行は法定権限を超える可能性がある（越権行為）。国際通貨基金（IMF）が2020年に実施した調査で174のIMF加盟国の中央銀行法を検討したところ、デジタル形態の通貨の発行を明示的に許可している中央銀行法は20パーセント未満であることが判明した。^[7]

第三の空白は、データ保護法とマネーロンダリング防止法の間の対立である。CBDC取引データは必然的に個人情報の収集と処理を伴うため、データ保護規制（EUのGDPRなど）を遵守しなければならない。同時に、CBDCの運用はマネーロンダリング防止（AML）および顧客確認（KYC）要件も満たさなければならない。これらは本質的にユーザーの取引パターンと身元情報の収集と分析を必要とする。この二つの法体系の間には本質的な緊張関係がある：データ保護法は「データ最小化」を要求し、マネーロンダリング防止法は「包括的監視」を要求する。両者のバランスを達成することは、CBDC法制度設計において最も困難な課題の一つである。

The fourth gap concerns the applicability of bankruptcy law and consumer protection law. Under a two-tier architecture, if an intermediary responsible for distributing CBDCs (such as a commercial bank or payment platform) goes bankrupt, are users' CBDC holdings protected? In the traditional bank deposit system, deposit insurance provides depositors with a certain level of protection. But CBDCs are not legally classified as "deposits" -- they are direct liabilities of the central bank, and intermediaries merely serve as "channels." In theory, CBDCs should not be affected by an intermediary's bankruptcy. However, in practice, if an intermediary's IT system fails or data is lost, users may face the predicament of being unable to recover their CBDCs -- and current consumer protection laws do not address this scenario.

これらの法的空白の存在は、根本的な点を想起させる：CBDCは単なる技術革新ではなく、法的革新でもある。いかなる国もCBDCを発行する前に、包括的な法的見直しと改正が必要である。これは時間のかかる、しかし不可欠な基礎的作業である。^[8]

IV. プライバシーと監視：CBDCの中核的倫理的ジレンマ

すべてのCBDCガバナンス課題の中で、プライバシーの問題は最も深い倫理的意義を持つ。法学研究者として、私はプライバシーが単なる法的権利ではなく、自由社会のインフラであると考えている。そしてCBDCの設計選択は、国家と市民の間の力の均衡を根本的に変える可能性がある。

現金の匿名性は「デフォルトのプライバシー」の一形態である。紙幣でコーヒーを購入する際、いかなる機関もその取引を知らない。何を買ったか、どこで買ったか、いくら支払ったか。この匿名性は意図的に設計されたものではなく、物理的対象物としての紙幣の自然な属性である。しかしCBDCはデジタルであり、すべての取引はデータ記録であり、理論上追跡、分析、保存が可能である。CBDCが現金に取って代わり、CBDC取引記録が中央銀行や政府に完全に透明になれば、国家は前例のない監視能力を獲得する。日用品の買い物から政治献金まで、あらゆる市民のあらゆる購買を知ることができるのである。^[9]

この懸念は仮想的なものではない。複数の国の政策立案者との意見交換において、私は繰り返し「プログラマビリティ」がCBDCの潜在的機能として挙げられるのを耳にした。すなわち中央銀行がCBDCに使用条件を課すことができるというものである。例えば、支出を特定のカテゴリーに制限する、支出期限を設定する（経済刺激のため）、特定の条件下で自動的に資金を凍結するなどである。技術的な観点からはこれらの機能は完全に実現可能であるが、人権の観点からは市民の財産権と消費の自由に対する深刻な侵食を構成する。中国のデジタル人民元のいくつかのパイロットプログラムは既にプログラマビリティの萌芽を示している。例えば、特定の期間内に指定された加盟店でのみ使用できる特定の消費クーポンとデジタル人民元を連動させるなどである。

欧州はこの問題に最も敏感である。ECBのラガルド総裁は複数の機会においてデジタルユーロが「最高水準のプライバシー保護」を提供すると約束してきた。欧州委員会の2023年デジタルユーロ規則案は、オフライン少額取引は現金と「同等の」プライバシー保護を持つべきと明示的に規定している。つまり取引の詳細は中央銀行にも仲介機関にも見えないということである。しかし批判者は、「同等」と「同一」は異なると指摘する。デジタル技術の性質上、「匿名」のオフライン取引であっても、そのメタデータ（取引時間、場所、デバイス情報など）が収集・分析される可能性がある。

私は、プライバシー問題の解決は技術的手段（暗号化やゼロ知識証明など）のみに依存するのではなく、制度的保障も必要であると考えている。これには、明確な法的規定（どのデータを収集でき、誰が保有し、どれくらいの期間保持するか）、独立した監視機関（中央銀行が取引データを濫用しないことを保証する）、効果的な救済メカニズム（プライバシー権が侵害された場合に市民がどのように補償を得られるか）が含まれる。この意味で、CBDCのプライバシー設計は単なる技術的問題ではなく、憲法的問題である。それは国家権力の境界に関わるのである。^[10]

V. 国境を越えた決済と国際ガバナンス：CBDCの地政学的次元

CBDCは単なる国内金融政策の手段ではない。それは深い地政学的含意を持つ。複数の国が同時にCBDCを発行すれば、国境を越えた決済の構図が再編される可能性があり、これは国際通貨システムの中核構造に触れることになる。

現行の国境間決済システムは深刻な効率性の問題を抱えている。世界銀行のデータによると、世界の国境間送金の平均コストは送金額の約6パーセントであり、途上国の出稼ぎ労働者の家族にとっては重い負担である。国境間決済の高コスト・低効率の原因は仲介ステップが多すぎることにある。フィリピンから米国への送金は、送金会社、コルレス銀行、清算システムなどの仲介機関を経由する必要があり、それぞれが手数料を徴収し処理時間を追加する。CBDC、特に「マルチCBDCブリッジ」の概念はこの問題に対する潜在的な解決策を提供する。^[11]

BIS主導の「mBridge」プロジェクトは、現在最も代表的なマルチCBDC実験である。このプロジェクトには中国人民銀行、香港金融管理局、タイ銀行、UAE中央銀行、サウジアラビア中央銀行が参加しており、参加国のCBDCがコルレス銀行ネットワークを介さずに直接国境を越えて取引できる共有技術プラットフォームの構築を目指している。2022年のパイロットでは、mBridgeはリアルタイムの多通貨国境間決済を成功裏に実現し、従来の3～5営業日を数秒に短縮した。

しかし、mBridgeプロジェクトは地政学的懸念も引き起こしている。一部の西側の観察者はこれを中国による「脱ドル化」のための代替決済チャネル構築の試みと見なしている。米ドルが支配する国際決済システムにおいて、SWIFTやコルレス銀行ネットワークに依存しない国境間決済インフラは、アメリカの金融制裁能力を弱体化させる可能性がある。中国当局はこの意図を否定しているが、この懸念はより深い現実を反映している：CBDCの国境間応用は単なる技術的問題ではなく、国際秩序の問題である。

ガバナンスの観点から、国境間CBDCは三つの中核的課題に直面している。第一は相互運用性である。各国のCBDCは技術基準、データ形式、法規制が異なる。それらがスムーズに取引できることをどう保証するのか？現在、グローバルなCBDC技術基準は存在しない。BISとIMFが関連する調整を推進しているが、進捗は遅い。第二はマネーロンダリング防止の調整である。国境間取引において、ある国のCBDCが比較的高い匿名性基準を持ち、別の国が完全な身元確認を要求する場合、両者をどう調和させるのか？第三は通貨代替リスクである。大規模経済のCBDC（デジタル人民元やデジタルドルなど）が小規模開放経済で広く使用された場合、後者の金融政策の自律性は深刻に損なわれる可能性がある。これは「デジタル・ドル化」または「デジタル人民元化」のリスクである。^[12]

全体を振り返ると、CBDCのガバナンス課題は技術的課題よりもはるかに複雑である。法的枠組みの空白には立法者の知恵が必要であり、プライバシー保護には均衡のとれた制度設計が求められ、国境間ガバナンスには国際社会の協調が不可欠である。法学とフィンテック研究の双方のトレーニングを受けた研究者として、私はCBDCの成否は技術の精巧さではなく、ガバナンス・アーキテクチャの質に依存すると確信している。この意味で、CBDCは鏡である。それが映し出すのは技術の能力ではなく、社会のガバナンス能力である：効率とプライバシー、イノベーションと安定性、国家主権と国際協力をいかにバランスさせるか。そしてこれらのバランスは最終的に、法の知恵と政治の勇気に依存するのである。